Thủ tục filibuster tại Thượng viện Mỹ là gì? Tại sao nó được tạo ra và người Mỹ sẽ phải đối mặt với điều gì nếu filibuster bị xoá bỏ?
Filibuster là một thuật ngữ không có nghĩa tương đương trong tiếng Việt. Nó có gốc từ tiếng Hà Lan – có nghĩa là “cướp biển”.
Filibuster là thành tố trung tâm của truyền thống Thượng viện Mỹ trong nhiều thế kỷ qua, bắt đầu từ năm 1806. Nó là quy tắc yêu cầu phải có ít nhất 60 phiếu để thông qua một dự luật, và được tạo ra để khuyến khích sự tiết chế và đối ngược lại với sự bốc đồng của phe đa số ở Hạ viện.
Từ năm 1917, Thượng viện đã ban hành quy tắc áp dụng filibuster và đó là quy tắc 22. Thượng viện gọi đây là quy tắc ‘chốt cửa’ (cloture) bởi vì một cụm từ hay dùng trong Thượng viện Mỹ để biểu thị kết thúc phiên thảo luận là “xin chốt cửa” (invoking cloture). Hiện nay, Thượng viện quy định cần phải có ít nhất 60 phiếu để ‘chốt cửa’, kết thúc một phiên thảo luận một dự luật và chuyển nó sang vòng bỏ phiếu, khi đó chỉ cần đa số đơn giản để thông qua luật (ít nhất 51 phiếu).
Chuyên gia Thomas Jipping, phó giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Luật và Tư pháp của Quỹ Di sản ví thủ thục filibuster tại Thượng viện Mỹ như một đồng xu hai mặt, một mặt thủ tục này khiến các nghị sĩ muốn kết thúc cuộc thảo luận về một dự luật hoặc một đề cử nhân sự nào đó, nhưng họ không kết thúc được. Nhưng mặt khác của đồng xu là mặt tích cực vì việc yêu cầu siêu đa số thượng nghị sĩ cùng đồng thuận mới kết thúc được thảo luận một dự luật và chuyển nó sang vòng bỏ phiếu sẽ giúp bảo vệ tiếng nói của phe thiểu số, sẽ khiến toàn Thượng viện phải cân nhắc kỹ hơn, thảo luận nhiều hơn.
Ông Jipping cho rằng thủ tục filibuster cũng có thể được hiểu là quyền của Thượng viện được mở rộng thảo luận và đó là cách truyền thống làm luật của viện này, là khác biệt lớn nhất so với Hạ viện.
“Thảo luận được mở rộng thực sự là trái tim và là đặc điểm xác định nhất của cách thức Thượng viện vận hành khi cơ quan lập pháp này làm việc trong tiến trình ban hành luật trong hơn 200 năm qua”, ông Jipping nói.
Ông Jipping giải thích thêm rằng filibuster trao quyền cho phe thiểu số và làn nản lòng phe đa số. Thủ tục này được thiết kế nhằm mục đích như vậy và dù đảng nào nắm quyền điều hành Thượng viện, thì đảng đó sẽ không thể đơn phương lũng đoạn bất chấp phản đối của đảng đối lập. Thủ tục filibuster không ngăn chặn phe đa số điều hành Thượng viện, nhưng nó không cho phép phe này làm bất cứ điều gì họ muốn mà không bị kiểm soát hoặc bất kỳ giới hạn nào.
Hiện nay, phần lớn nội dung của Thượng viện Mỹ muốn thông qua được đều phải dùng đến thủ tục ‘chốt cửa’ để kết thúc filibuster. Tuy nhiên, cũng có vài ngoại lệ.
Một là việc bổ nhiệm quan chức nhánh hành pháp và các thẩm phán liên bang. Sau những thay đổi thủ tục vào năm 2013 và 2017, Thượng viện chỉ cần đa số quá bán đồng ý là có thể chấm dứt thảo luận trong các vấn đề bổ nhiệm nhân sự hành pháp và tư pháp.
Thứ hai là một số nội dung cụ thể mà Thượng viện đã luật hoá thành thủ tục đặc biệt để giới hạn thời gian thảo luận. Do trong các vụ việc này thời gian thảo luận được giới hạn cụ thể, các thượng nghị sĩ không cần đủ số phiếu ‘chốt cửa’ để ngăn filibuster.
Ví dụ nổi bật nhất cho trường hợp này là các quy định đặc biệt về ngân sách, được gọi là quy trình điều hoà ngân sách (budget reconciliation process). Quy trình này cho phép bỏ qua filibuster và chỉ cần hơn một nửa số thượng nghị sĩ có mặt để thông qua các điều khoản về chi tiêu quốc gia.
Nếu thủ tục filibuster bị xoá bỏ, người Mỹ sẽ phải đối mặt với điều gì?
Sau cuộc tổng tuyển cử vào tháng 11/2020 và cuộc bầu cử vòng hai tại tiểu bang Georgia vào đầu tháng 1/2021, Đảng Dân chủ chính thức kiểm soát được Thượng viện liên bang nhưng cũng chỉ có cùng 50 thượng nghị sĩ như Đảng Cộng hoà. Đảng Dân chủ kiểm soát Thượng viện nhờ vào lá phiếu quyết định của Phó Tổng thống Kamala Harris, cũng là Chủ tịch Thượng viện liên bang, theo luật Mỹ quy định.
Như vậy, Đảng Dân chủ đang nắm lợi thế đa số ở Thượng viện, với khoảng cách tối thiểu. Nhiều ý kiến từ phía Đảng Dân chủ đã đề cập đến việc xoá bỏ thủ tục filibuster để tận dụng tối đa lợi thế mong manh của mình nhằm thông qua hàng loạt các chính sách cấp tiến đầy tham vọng về kinh tế, y tế và môi trường.
Tuy nhiên, những người ủng hộ duy trì thủ tục filibuster cho rằng nếu xỏa bỏ thủ tục truyền thống này tại Thượng viện sẽ là loại bỏ đi tấm khiên bảo vệ cuối cùng cho quyền của phe thiểu số trong chính quyền liên bang Mỹ.
Thượng viện Mỹ được tạo ra và tồn tại là để kiềm chế những xung lực vội vàng và cực đoan của phe đa số bất kể của đảng nào và là để ngăn chặn “sự độc tài của phe đa số”.
Những người ủng hộ duy trì filibuster cho rằng thủ tục này ngày nay thậm chí còn có vai trò giá trị hơn trước đây bởi vì nếu không có thủ tục như thế, thì sẽ không có bất kỳ đề xướng nào mà hai Đảng Cộng hoà và Dân chủ sẽ thảo luận với nhau nhằm tìm ra những giải pháp giải quyết vấn đề tốt hơn.
Xóa bỏ filibuster không chỉ là thay đổi một quy định thủ tục khó hiểu, mà thực sự nó sẽ biến Thượng viện thành một phiên bản khác của Hạ viện, ở đó chỉ có quy tắc đa số tối thiểu, nhượng bộ là không cần thiết và thành kiến khoả lấp lý trí cũng như suy xét chắc chắn.
Thậm chí có ý kiến cho rằng xóa bỏ filibuster không gì khác chính là tấn công vào quyền của hàng triệu người dân Mỹ đã bầu ra những nghị sĩ thuộc phe thiểu số trong Thượng viện. Đó là một cuộc tấn công sẽ đưa đến những hậu quả tàn phá đối với nền cộng hoà và hệ thống các chuẩn mực hiến pháp Mỹ, trong đó có các quyền cơ bản nhất.
Nếu một đảng vẫn muốn xoá bỏ filibuster, thì họ cần sử dụng tiến trình gì?
Cách xoá bỏ filibuster trực tiếp nhất là chính thức thay đổi Quy định Thượng viện số 22: quy định yêu cầu ít nhất 60 phiếu để chấm dứt thảo luận.
Tuy vậy, điều này cần sự đồng ý của 2 phần 3 số thượng nghị sĩ có mặt ở phòng họp Thượng viện. Nếu thiếu sự ủng hộ của đa số các thượng nghị sĩ đến từ cả hai đảng trong việc hạn chế quyền tranh luận vô hạn, việc thay đổi Điều 22 khó có thể thành hiện thực.
Cách loại bỏ filibuster gián tiếp là cố gắng diễn đạt khác đi ý nghĩa vốn có của thủ tục này. Đây là cách tương tự như Tối cao Pháp viện Hoa Kỳ diễn giải Hiến pháp với giả định một ý nghĩa khác so với những gì được viết. Thượng viện có thể diễn đạt khác đi ý nghĩa gốc của thủ tục filibuster bằng việc tạo ra các tiền lệ với chỉ yêu cầu đa số tối thiểu tán thành.
Cách áp dụng tiền lệ để hạn chế filibuster được gọi là “lựa chọn hạt nhân” (nuclear option), còn có tên gọi chính thức hơn là “cải tổ bằng quyết sách” (reform by ruling). Trong một số trường hợp cụ thể, nó có thể được áp dụng mà chỉ cần đa số quá bán nghị sĩ đồng ý.
“Lựa chọn hạt nhân” hoạt động dựa trên nguyên tắc rằng một tiền lệ có thể được tạo ra khi một thượng nghị sĩ tuyên bố quy định của Thượng viện đã bị vi phạm (point of order). Nếu chủ tọa phiên họp (thường là thành viên Thượng viện) đồng ý với tuyên bố này, việc này sẽ tạo ra một tiền lệ mới. Nếu chủ toạ phản đối, một thượng nghị sĩ khác có thể kháng cáo lại quyết định của chủ toạ. Nếu đa số nghị sĩ tại Thượng viện bỏ phiếu để đảo ngược quyết định của chủ tọa, thì quyết định ngược với chủ toạ trở thành tiền lệ mới.
Trong cả hai trường hợp năm 2013 và 2017, Thượng viện đã dùng cách này để giảm số phiếu thuận cần đạt nhằm chấm dứt thảo luận về việc bổ nhiệm quan chức. Cụ thể, lãnh đạo phe đa số Thượng viện đã dùng hai đề xuất không thể tranh luận để đặt vấn đề về các cuộc bổ nhiệm, sau đó dùng “point of order” để yêu cầu thực hiện thủ tục ‘chốt cửa’ chỉ bằng đa số phiếu bầu. Chủ toạ bác bỏ yêu cầu này, nhưng quyết định của chủ toạ bị bác bỏ trong phiên bỏ phiếu kháng cáo, vốn chỉ cần đa số quá bán.